บทเรียนข้าราชการไทย (13) กรรมการสหกรณ์ออมทรัพย์ โดนโทษวินัยได้หรือไม่?

"...แม้การดำเนินกิจการสหกรณ์จะมีลักษณะเป็นกิจกรรมภายใน แต่เมื่อผู้ดำรงตำแหน่งเป็นข้าราชการ การปฏิบัติหน้าที่ในฐานะกรรมการสหกรณ์ออมทรัพย์ ซึ่งเป็นสวัสดิการภายในส่วนราชการ ย่อมมีความเกี่ยวพันกับสถานะทางราชการ ดังนั้น หากมีพฤติการณ์ ละเลยไม่ตรวจสอบความถูกต้องของการทำสัญญา บริหารความเสี่ยงไม่รอบคอบ ทำให้เกิดความเสียหายร้ายแรงต่อสหกรณ์ ย่อมถือเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรงได้ แม้จะไม่มีการพิสูจน์ว่าทุจริตโดยตรงก็ตาม..."

กระแสการเลือกตั้งกรรมการสหกรณ์ออมทรัพย์ข้าราชการในหลายพื้นที่กำลังมา

แต่ข้าราชการหลายคนอาจจะยังมีความเข้าใจไม่เพียงพอ มองกันว่าการเป็นกรรมการสหกรณ์ออมทรัพย์เป็นเพียงการทำหน้าที่ในองค์กรของสมาชิก ไม่เกี่ยวข้องกับการรับราชการ และเมื่องานในสหกรณ์มีปัญหา มีเกิดความเสียหายขึ้น ไม่จำเป็นต้องรับโทษทางวินัย

แต่จากกรณีศึกษาคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำ อบ.124/2562 และคดีหมายเลขแดง อบ.72566 ลงวันที่ 12 มกราคม 2566 ซึ่งคดีสำคัญที่สะท้อนประเด็นทางกฎหมายว่า “การเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์ออมทรัพย์ของข้าราชการ” แม้จะไม่ใช่งานราชการโดยตรง แต่ยังอาจผูกพันถึงความรับผิดทางวินัยได้ หากเกิดความเสียหายจากการบริหารงาน

@ จุดเริ่มต้นของเรื่อง

คดีนี้มีต้นเหตุมาจากข้าราชการครูรายหนึ่ง ซึ่งได้รับเลือกเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์ออมทรัพย์ครูในจังหวัดเลย ทำหน้าที่บริหารกิจการสหกรณ์ร่วมกับคณะกรรมการชุดอื่น

ต่อมาสหกรณ์ได้จัดทำ “โครงการจัดหาสลากกินแบ่งรัฐบาลมาจำหน่ายให้สมาชิก” โดยมีแนวคิดว่าเป็นสวัสดิการเพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่สมาชิกครู

ก่อนเริ่มดำเนินการ สหกรณ์ได้เชิญนักวิชาการสหกรณ์จากสำนักงานสหกรณ์จังหวัดเลยมาให้ความเห็น ซึ่งได้ให้แนวทางว่าโครงการลักษณะนี้สามารถดำเนินการได้ใน 3 รูปแบบ ได้แก่

ให้สมาชิกกู้เงินลงขันดำเนินการในรูปตัวแทน
ดำเนินการตามข้อบังคับของสหกรณ์
จัดตั้งเป็นสหกรณ์บริการ

ภายหลังได้รับคำแนะนำ คณะกรรมการสหกรณ์ได้ดำเนินโครงการอย่างต่อเนื่องและรวดเร็ว โดยมีขั้นตอนสำคัญดังนี้

กุมภาพันธ์ 2553

เปิดรับสมาชิกเข้าร่วมโครงการ และให้สมาชิกทำสัญญากู้เงิน วงเงินประมาณ 400,000 บาทต่อราย เพื่อนำไปใช้เป็นทุนหมุนเวียนในการจัดซื้อสลาก

มีนาคม 2553

จัดประชุมชี้แจงโครงการ พร้อมออกระเบียบภายในเกี่ยวกับการดำเนินงาน และแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจรับสลาก

มิถุนายน 2553

มีการประชุมใหญ่วิสามัญ เพื่อแก้ไขข้อบังคับของสหกรณ์ โดยเพิ่มวัตถุประสงค์ให้สามารถ “จัดหาสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อจำหน่ายเป็นสวัสดิการ” ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของโครงการ

หลังจากข้อบังคับได้รับการแก้ไข สหกรณ์ได้ดำเนินการทำสัญญาซื้อขายสลากกินแบ่งรัฐบาลกับเอกชนหลายราย รวม 3 โครงการ โดยมีมูลค่าทางธุรกิจในระดับสูงมาก และพบว่ามีเงินที่เกี่ยวข้องกับสัญญาและการบริหารจัดการในโครงการรวมกัน มากกว่าหนึ่งพันล้านบาท ผ่านการทำสัญญาและการวางเงินล่วงหน้ากับบริษัทคู่สัญญา

ในบางสัญญา มีการวางเงินจองซื้อและค่าดำเนินการจำนวนหลายร้อยล้านบาท พร้อมหลักประกันในรูปแบบหนังสือค้ำประกันและทรัพย์สินค้ำประกันจากเอกชน

@ จุดเปลี่ยนของปัญหา

ต่อมาไม่นาน บริษัทคู่สัญญาได้มีหนังสือขอยกเลิกสัญญาซื้อขายสลาก ส่งผลให้โครงการหยุดชะงัก และเกิดข้อสงสัยเกี่ยวกับความเหมาะสมของการดำเนินการตั้งแต่ต้น

ภายหลัง นายทะเบียนสหกรณ์มีคำสั่ง “เพิกถอนการแก้ไขข้อบังคับ” ในส่วนที่อนุญาตให้ดำเนินธุรกิจสลากกินแบ่งรัฐบาล โดยให้เหตุผลว่า

ไม่เข้าลักษณะกิจการร่วมกันตามประเภทสหกรณ์
เป็นการดำเนินธุรกิจเชิงพาณิชย์คล้ายเอกชน
อาจก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อระบบสหกรณ์โดยรวม

เมื่อโครงการเกิดความเสียหาย มีการร้องเรียนต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องว่า คณะกรรมการสหกรณ์อาจมีการดำเนินงานที่ไม่รอบคอบ และเปิดช่องให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง

ผลการสอบสวนทางวินัยเห็นว่า ผู้เกี่ยวข้องบางรายมีพฤติการณ์ ไม่ตรวจสอบรายละเอียดของสัญญาอย่างรอบคอบ ปล่อยให้มีการทำธุรกรรมมูลค่าสูงโดยขาดการกำกับดูแลที่เพียงพอ อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่สหกรณ์จึงมีคำสั่งลงโทษทางวินัยถึงขั้น “ปลดออกจากราชการ”

@ ข้อโต้แย้งของผู้ถูกลงโทษ

ผู้ฟ้องคดีถูกตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยและมีคำสั่งให้ “ปลดออกจากราชการ” แต่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่า การดำเนินโครงการเป็นไปตามมติที่ประชุมใหญ่สมาชิก มีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ของสมาชิก พนักงานสอบสวนคดีอาญามีความเห็นสั่งไม่ฟ้องจึงไม่ควรถูกนำมาลงโทษทางวินัย

โดยเห็นว่าเป็นการใช้ดุลพินิจไม่ชอบและกลั่นแกล้ง เนื่องจากการดำเนินกิจกรรมของสหกรณ์เป็นไปตามมติที่ประชุมและอยู่ในกรอบหน้าที่ของคณะกรรมการ อีกทั้งมีการดำเนินคดีแพ่งเรียกค่าเสียหายจนศาลพิพากษาให้บริษัทคู่สัญญาชดใช้แล้ว รวมถึงพนักงานสอบสวนคดีพิเศษมีความเห็นไม่ฟ้อง จึงยืนยันว่าไม่มีพฤติการณ์ “ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง”

ผู้ฟ้องคดียังโต้แย้งเพิ่มเติมว่า การสอบสวนไม่เป็นกลาง เพราะกรรมการสอบสวนบางรายมีความเกี่ยวข้องกับผู้กล่าวหา และการนำเรื่องสหกรณ์ (ซึ่งเป็นกิจการทางแพ่ง) มาใช้เป็นเหตุลงโทษวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งการพิจารณาอุทธรณ์ล่าช้า

อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีรับฟังไม่ได้ จึงมีคำพิพากษา ยกฟ้อง

@คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด

ต่อมาในชั้นการพิจารณาคดีของ ศาลปกครองสูงสุด มีวินิจฉัยยืนตามศาลชั้นต้น มีสาระสำคัญว่า แม้การดำเนินกิจการสหกรณ์จะมีลักษณะเป็นกิจกรรมภายใน แต่เมื่อผู้ดำรงตำแหน่งเป็นข้าราชการ การปฏิบัติหน้าที่ในฐานะกรรมการสหกรณ์ออมทรัพย์ ซึ่งเป็นสวัสดิการภายในส่วนราชการ ย่อมมีความเกี่ยวพันกับสถานะทางราชการ

ดังนั้น หากมีพฤติการณ์ ละเลยไม่ตรวจสอบความถูกต้องของการทำสัญญา บริหารความเสี่ยงไม่รอบคอบ ทำให้เกิดความเสียหายร้ายแรงต่อสหกรณ์ ย่อมถือเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรงได้ แม้จะไม่มีการพิสูจน์ว่าทุจริตโดยตรงก็ตาม

นอกจากนี้ ศาลยังวางหลักว่า คำสั่งไม่ฟ้องในคดีอาญา ไม่ผูกพันการพิจารณาวินัยการกระทำในฐานะคณะกรรมการ แม้ไม่ใช่งานราชการโดยตรง แต่ยังอยู่ในขอบเขตที่ตรวจสอบวินัยได้ มติที่ประชุมใหญ่ ไม่สามารถยกเป็นข้ออ้างพ้นความรับผิดได้

@ บทสรุปและบทเรียนสำคัญ

คดีนี้เป็นบทเรียนสำคัญสำหรับข้าราชการที่เข้าไปมีบทบาทในกิจการสหกรณ์หรือองค์กรสวัสดิการภายในหน่วยงานราชการว่า “ตำแหน่งกรรมการสหกรณ์ ไม่ได้แยกขาดจากสถานะข้าราชการ” แม้จะดำเนินการด้วยเจตนาดี แต่หากขาดความรอบคอบในการบริหารเงินจำนวนมาก หรือปล่อยให้เกิดความเสี่ยงโดยไม่ควบคุมอย่างเหมาะสม ก็อาจนำไปสู่ความรับผิดทางวินัยอย่างร้ายแรงได้

ความเสียหายในคดีนี้ไม่ได้เกิดจากการทุจริตโดยตรงเท่านั้นแต่เกิดจาก “การตัดสินใจร่วมกันโดยไม่รัดกุมเพียงพอ” ของคณะกรรมการ และในทางวินัยราชการ“ความประมาทที่ทำให้เกิดความเสียหายร้ายแรง”อาจมีผลไม่ต่างจากการกระทำโดยเจตนา

เรื่องโดย...ข้าราชการผลัดถิ่น

อ่านเรื่องก่อนหน้านี้

@ บทเรียนข้าราชการไทย : แค่เซ็น 'ทราบ' ก็โดนไล่ออก-ติดคุกได้

@ บทเรียนข้าราชการไทย (2) 'นายสั่งให้ทำ' / เราต้องทำอย่างไรไม่ให้ติดคุก

@ บทเรียนขรก.ไทย (3) หนทางรอดคุก 'ลูกน้อง' โต้แย้งคำสั่งนายได้จริงหรือ?

@ บทเรียนขรก.ไทย (4) ถูกชี้มูลทุจริต ต้องโดนไล่ออกสถานเดียวจริงหรือ?

@ บทเรียน ขรก.ไทย (5) เกิดปัญหา จนท.รับผิดก่อนเสมอ ยุติธรรมแล้วหรือ?

@บทเรียนข้าราชการไทย(6)ระวัง!! รอดอาญาแต่วินัยไม่รอด โดนไล่ออกราชการได้

@ บทเรียนขรก.ไทย (7) ขยันมาก! ใช้รถหลวงขนงานไปทำที่บ้าน สุดท้ายโดนไล่ออก

@ บทเรียนข้าราชการไทย(8) คนทำงานพลาด กับ คน(ร่วม)ทุจริต ต่างกันอย่างไร?