บทที่ 2: ใหญ่เกินกว่าจะดูแลตัวเอง อาณาเขตโตเร็วกว่าสถาบันและกำลังรัฐ
ในปี ค.ศ. 1241-1242 กองทัพมองโกลบุกเข้าไปในยุโรปจนดูเหมือนแทบไม่มีใครหยุดได้ พวกเขาชนะกองทัพโปแลนด์ที่เลกนิตซา ชนะฮังการีที่แม่น้ำซาโย และเปิดทางเข้าสู่ยุโรปตอนกลาง เมืองต่าง ๆ เตรียมรับชะตากรรมเดียวกับดินแดนที่ถูกกวาดผ่านมาแล้ว
แล้วการรุกก็หยุดลง
ข่าวการสิ้นพระชนม์ของมหาข่านโอเกไดเดินทางจากคาราโครัมมาถึงกองทัพที่อยู่ลึกเข้าไปในยุโรป ผู้มีอำนาจหลายคนต้องหันกลับไปสนใจการสืบอำนาจที่ศูนย์กลาง เรื่องนี้ยังถกเถียงกันอยู่ เพราะสภาพอากาศที่หนาวชื้นและทุ่งหญ้าที่ไม่เหมาะกับม้าจำนวนมหาศาลก็น่าจะมีส่วน แต่ไม่ว่าปัจจัยไหนจะหนักกว่า สิ่งหนึ่งเห็นชัดมาก จักรวรรดิที่ยึดแผ่นดินได้เร็วที่สุดแห่งหนึ่งของโลก ยังต้องรอข่าวและคำสั่งที่ใช้เวลาเดินทางเป็นเดือน
แผนที่จึงหลอกตาเราได้ง่าย ดินแดนมากขึ้นดูเหมือนอำนาจมากขึ้น เมืองมากขึ้นก็เหมือนจะหมายถึงภาษีและทรัพยากรมากขึ้น แต่แผนที่ไม่เคยบอกต้นทุนของการรักษาสิ่งเหล่านั้นไว้
ทุกเมืองใหม่ต้องมีคนดูแล ทุกชายแดนใหม่ต้องมีทหาร ทุกถนนต้องซ่อม คนที่ถูกผนวกเข้ามาต้องมีกติกาที่อยู่ร่วมกันได้ และคำสั่งจากเมืองหลวงต้องไปถึงพื้นที่ก่อนสถานการณ์จะเปลี่ยนไป ถ้าอาณาเขตโตเร็วกว่าระบบราชการ ชายขอบก็จะเริ่มตัดสินใจเอง ถ้าภาระทหารโตเร็วกว่ารายได้ รัฐก็ต้องรีดภาษีหรือก่อหนี้ และเมื่อผู้ปกครองท้องถิ่นมีทั้งเงิน กองกำลัง และอำนาจตัดสินใจอยู่ในมือ ความผูกพันกับเมืองหลวงก็ไม่ใช่เรื่องที่รับประกันได้อีกต่อไป
มองโกลเป็นตัวอย่างที่ชัด ระบบม้า สถานีพัก และวินัยทำให้กองทัพเคลื่อนที่ได้เร็วอย่างน่าทึ่ง แต่การสร้างระบบการเมืองที่ทุกสายตระกูลยอมรับกลับยากกว่าการตีเมืองมาก หลังยุคผู้ก่อตั้ง ดินแดนขนาดมหึมาค่อย ๆ แยกออกเป็นข่านรัฐ แต่ละแห่งมีผลประโยชน์และฐานอำนาจของตัวเอง ผู้ปกครองในจีนต้องอยู่กับโลกแบบจีน ผู้ปกครองในเปอร์เซียก็ต้องปรับตัวกับเปอร์เซีย ส่วนรัสเซียและทุ่งหญ้าตะวันตกก็เป็นอีกสังคมหนึ่ง ชื่อของจักรวรรดิยังอยู่ได้พักหนึ่ง แต่ของข้างในเริ่มไม่ใช่รัฐเดียวกันแล้ว
มองโกลไม่ได้ขาดกำลังรบ ปัญหาคือชัยชนะทางทหารวิ่งเร็วกว่าสถาบันที่ต้องตามไปปกครองมัน ความสามารถในการยึดดินแดนกับความสามารถในการรักษาดินแดนจึงเป็นคนละเรื่อง
โรมเจอปัญหาเดียวกันในอีกแบบ ระบบการเมืองของโรมเริ่มจากนครรัฐขนาดเล็ก แต่ต่อมาขยายไปทั่วอิตาลี แอฟริกา สเปน กรีซ เอเชียไมเนอร์ จนถึงบริเตน ซีเรียและอียิปต์ คำสั่งจากกรุงโรมต้องใช้เวลาเป็นเดือน ผู้ว่าการมณฑลอยู่ใกล้ภาษี ศาล และกองทหารของตัวเอง มากกว่าอยู่ใกล้การตรวจสอบจากเมืองหลวง
เมื่อมีศึกหลายด้านพร้อมกัน ปัญหาก็ชัดขึ้น ชายแดนเหนืออาจต้องการทหารในเวลาเดียวกับที่ตะวันออกกำลังรบ การย้ายกองกำลังไปอุดรูหนึ่งอาจเปิดอีกรูหนึ่ง ถนนโรมันช่วยให้เดินทางเร็วขึ้น แต่ไม่ได้ทำให้จักรพรรดิคนเดียวเห็นทุกอย่างได้พร้อมกัน สุดท้ายโรมต้องมีศูนย์อำนาจมากกว่าหนึ่งแห่ง และการแยกตะวันออกกับตะวันตกก็สะท้อนความจริงว่าอาณาจักรใหญ่เกินกว่าจะสั่งจากเมืองเดียวเหมือนเดิม
แต่ละส่วนก็ไม่ได้แข็งแรงเท่ากัน ฝั่งตะวันออกมีเมืองใหญ่ การค้าและฐานภาษีดีกว่า ส่วนตะวันตกมีชายแดนกว้าง รายได้เปราะ และต้องใช้ทหารมากกว่า เวลาวิกฤตมาถึง พื้นที่ที่อยู่ใต้ธงเดียวกันจึงรับแรงกระแทกได้ไม่เท่ากัน
เปอร์เซียพยายามแก้ปัญหาระยะทางด้วยการแบ่งมณฑล ให้ผู้ปกครองท้องถิ่นเก็บภาษี ดูแลความสงบ และใช้ถนนหลวงกับระบบส่งข่าวที่มีประสิทธิภาพ แต่มันแลกมาด้วยปัญหาเดิมอีกแบบ คนที่ได้รับอำนาจมากพอจะบริหารพื้นที่ห่างไกล ก็มีอำนาจมากพอจะไม่ฟังศูนย์กลาง เมืองหลวงจึงต้องส่งผู้ตรวจการและสร้างระบบถ่วงดุลขึ้นมาคุมอีกชั้น
นี่เป็นโจทย์ที่รัฐใหญ่หนีไม่พ้น คุมละเอียดเกินไปก็ช้า กระจายอำนาจมากไปก็เสี่ยงหลุดมือ ส่งคนจากส่วนกลางไปก็อาจไม่เข้าใจพื้นที่ ใช้คนท้องถิ่นก็อาจสร้างฐานอำนาจของตัวเอง ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ผู้ปกครองเก่งหรือไม่เก่งอย่างเดียว แต่งานมันใหญ่เกินกว่าคนกลุ่มเดียวจะเห็นทุกอย่างพร้อมกัน
สเปนในยุคจักรวรรดิยิ่งเห็นภาพนี้ชัด เพราะดินแดนอยู่ทั้งยุโรป อเมริกาและเอเชีย ข่าวต้องข้ามมหาสมุทร กว่าคำสั่งจากราชสำนักจะถึง สถานการณ์ก็อาจเปลี่ยนไปแล้ว และกว่ารายงานจากอาณานิคมจะกลับถึงเมืองหลวง คนในพื้นที่ก็มีเวลามากพอจะเลือกว่าควรบอกอะไรหรือไม่บอกอะไร
จึงเกิดธรรมเนียมที่ข้าหลวงบางแห่งรับพระบรมราชโองการด้วยความเคารพ แล้วกล่าวในความหมายว่า “ข้าพเจ้าเชื่อฟัง แต่จะไม่ปฏิบัติ” ไม่ได้ประกาศกบฏ ไม่ได้ปฏิเสธพระราชอำนาจ เพียงแต่คำสั่งจากอีกฟากมหาสมุทรไม่ถูกทำให้เกิดขึ้นจริง
การมีอาณานิคมมากจึงไม่เท่ากับควบคุมได้มาก บางครั้งกลับหมายถึงต้องไว้ใจตัวแทนมากขึ้น ทั้งที่ตรวจสอบได้น้อยลง และประชาชนไม่ได้พบรัฐในรูปของกฎหมายที่เป็นนามธรรม พวกเขาพบรัฐผ่านเจ้าหน้าที่ ถ้าเจ้าหน้าที่ดี รัฐก็ดูยุติธรรม ถ้าเจ้าหน้าที่รีดไถหรือไร้ความสามารถ ความล้มเหลวนั้นก็ถูกนับเป็นความล้มเหลวของรัฐทั้งก้อน
อาณาจักรจึงอาจมีเมืองหลวงที่สง่างาม ขณะที่คนตามชายขอบแทบไม่รู้สึกว่าศูนย์กลางดูแลอะไรเขาเลย
รัฐไม่ได้เริ่มอ่อนแอในวันที่เส้นเขตแดนหายไปเสมอไป มันอาจเริ่มตั้งแต่วันที่คำสั่งจากเมืองหลวงใช้ไม่ได้ถ้าไม่มีกองทัพตามไป วันที่เก็บภาษีได้เฉพาะจุดที่เจ้าหน้าที่ไปถึง หรือวันที่คนในพื้นที่รู้สึกว่าคนที่ปกป้องชีวิตประจำวันของเขาได้จริงสำคัญกว่าตราประทับจากส่วนกลาง
ขนาดไม่ใช่คำพิพากษา สิ่งที่อันตรายคือช่องว่างระหว่างสิ่งที่รัฐอ้างว่าควบคุม กับสิ่งที่รัฐควบคุมได้จริง แผนที่บอกได้ว่าชายแดนอยู่ตรงไหน แต่ไม่บอกว่ากฎหมายไปถึงแค่ไหน เก็บภาษีได้จริงเท่าไร หรือคนตามชายขอบยังรู้สึกว่าตัวเองเป็นส่วนหนึ่งของศูนย์กลางอยู่หรือไม่
การยึดดินแดนใช้กองทัพ แต่การรักษาดินแดนต้องใช้ของที่กองทัพสร้างให้ไม่ได้ ทั้งกติกาที่คนยอมรับ เจ้าหน้าที่ที่ทำงานได้ รายได้ที่พอเลี้ยงระบบ ความยุติธรรม และความไว้วางใจ
เมื่อสิ่งเหล่านี้โตไม่ทันแผนที่ ความใหญ่ก็เริ่มเปลี่ยนจากทรัพย์สินเป็นภาระ ทุกเมืองใหม่มีต้นทุน ทุกชายแดนใหม่มีปัญหา และทุกชัยชนะสร้างงานให้รัฐต้องแบกเพิ่มขึ้น
วันหนึ่งรัฐอาจพบว่า ไม่ใช่มันที่เป็นเจ้าของอาณาจักรอันกว้างใหญ่ แต่อาณาจักรอันกว้างใหญ่นั่นต่างหากที่กำลังกินแรง เงิน และอนาคตของรัฐ
บางอาณาจักรไม่ได้ล่มเพราะเล็กเกินไป แต่ล่มเพราะใหญ่เกินกว่าจะดูแลตัวเอง
